（来源：《中国财政》2024-03-23）

中央经济工作会议和目前最好的足彩app财政工作会议强调积极的财政政策要适度加力，提质增效，要保持适当支出强度。释放积极信号，尤其是要用好地方政府专项债券，推动利当前、惠长远的重大项目建设，支持加快现代化产业体系建设。专项债作为落实积极的财政政策的重要抓手，在完善基础设施建设、带动扩大有效投资、稳定就业等方面发挥了重要作用。

专项债不断加力提效

需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力下，为提振经济，积极的财政政策要适度加力。专项债作为积极的财政政策的着力点，近年来不断加力提效，展现出以下特征。

债务规模持续扩大。自2015年我国地方政府开始发行专项债以来，其规模持续增长。从存量来看，2015年以来，专项债务余额从5.5万亿元上升至24.9万亿元，年均增长44%，在地方政府债务中的占比六成以上。从增量来看，新增专项债发行额也是逐年递增，尤其在2020年新冠疫情发生后，新增专项债发行明显加力，截至2023年底，目前最好的足彩app新增专项债当年累计发行数额已接近4万亿元，接近新增一般债发行额的6倍。专项债已然成为地方政府融资的主要渠道之一。

图1 2015至2023年以来地方政府债务余额与新增债券发行额（单位：亿元）

发行使用节奏加快。为了保障重点项目资金需求，加快地方政府债券发行进度，2018年底目前最好的足彩app人大常委会授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额。2020年7月，财政部印发《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》，明确提出要加快新增专项债券资金使用进度。近年来，专项债发行使用节奏明显加快，2022年新增专项债发行进度明显快于往年，仅用半年时间已完成下达限额的九成，10月份完成当年新增专项债限额，2023年9月末，新增专项债发行进度已达91%，当年新增专项债限额于11月份使用完毕。专项债发行使用节奏前移有助于尽早形成实物工作量，提前释放债务资金的正向效能。

图2 2020至2023年新增专项债月度发行进度

投向领域不断扩围。自2017年项目收益专项债推出以来，专项债品种日益丰富，投资领域不断扩围。2022年，新增专项债投向已逐步扩围至11个领域，其中新能源和新型基础设施两大领域被纳入专项债支持范围。同年，专项债用作项目资本金的范围也扩围至13个领域，增加煤炭储备设施、新能源项目和国家级产业园区基础设施等3项。同时，国家还明确了一系列专项债项目的负面清单，包括楼堂馆所、形象工程、政绩工程以及房地产项目等，精准聚焦经济社会发展的短板领域，重点支持经济社会效益明显、带动效应强的重大项目和国家重点战略项目，以充分发挥专项债补短板、强弱项的功效。

图3 2023年新增专项债资金用途分布

专项债发挥稳就业功效

在就业优先导向的宏观调控下，积极的财政政策不断加力支持稳就业。2023年目前最好的足彩app城镇调查失业率平均值为5.2%，比上年下降0.4个百分点，总体来看，我国就业形势保持稳定，改善趋势明显。专项债不断提质增效，将有助于发挥稳就业的功效，具体体现在以下三点。

专项债扩大就业规模。专项债通过多个维度，扩大就业规模。第一，专项债直接促进就业。专项债主要用于产业园区基础设施、交通基础设施、保障性安居工程等特定领域的项目建设，这些项目的建设实施需要大量劳动力，从项目设计规划、工程施工到后续运营维护，将直接创造大量就业机会。因此在专项债项目建设期间，专项债将直接促进项目建设直接相关行业的产出扩张、利润增加，促进这些行业的就业数量增加。第二，专项债通过溢出效应促进就业。专项债资金的使用不仅直接创造就业，还会间接拉动相关产业的就业。以与基建密切相关的建筑业为例，需要上游产业提供大量的钢铁、水泥、建材等原材料，也与交通运输、装饰装修、房地产等下游产业密切相关。这不仅带动上游产业产值增加，就业扩张，还增加了下游产业的需求，吸纳更多劳动力。因此，专项债的就业效应可以沿产业链向上下游溢出。进一步考虑到经济体系中各部门不是孤立存在的，而是通过供求关系形成了复杂的投入产出网络关系，因此，专项债的就业溢出效应还可以通过投入产出网络进一步放大。第三，专项债还具有促进就业的长期效应。由于专项债主要用于国家确定的重点领域，将有效发挥政府投资的撬动作用，且专项债项目完工后将有助于改善当地的营商和居住环境，吸引企业和劳动力持续进入，从而形成促进就业的长效机制。

专项债优化就业结构。专项债有助于优化就业结构，提升非农就业占比。一方面，专项债完善了基础设施建设，增强了非农劳动力的供给能力。铁路、公路等交通基础设施的完善，为农村劳动力前往非农部门更为集中的城镇地区就业带来了便利，直接促进了劳动力走出农村，同时使得农村劳动力能够更便利地往返城乡，兼顾工作和家庭，降低在外务工人员“回家”的成本，增强了他们前往非农部门就业的意愿。伴随着专项债投资领域的扩围，农业领域专项债成为我国现代农业基础设施建设筹集资金的重要政策工具。以水利工程、现代化农业机械为代表的生产性基础设施的完善，有助于降低农业生产成本，提高农业产出效率。这会增加农村剩余劳动力存量，进一步扩大非农劳动力的供给。另一方面，专项债通过吸引企业投资，扩大相关行业对非农劳动力的需求。首先，专项债务资金可以有效发挥对社会投资的撬动作用，通过投资项目吸引企业投资，创造更多就业机会。其次，专项债能够促进交通基础设施建设，减少经济要素之间的距离障碍，降低厂商运输成本和库存成本，从而吸引更多企业进入举债地区，扩大非农就业需求。

专项债发挥财政金融协同作用促进就业。专项债还可以通过财政金融协同，促进中小企业就业。中小企业作为市场经济的重要组成部分，是稳就业的基石。为了增强中小金融机构服务中小微企业、支持保就业能力，2020年7月1日国务院常务会议决定，在当年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许专项债合理支持中小银行补充资本金（以下简称“中小银行专项债”）。这一举措是财政政策与金融政策的一次协同联动，中小银行专项债作为标准化的地方政府债券融资工具，兼具筹集项目资金的财政功能和调节金融市场利率的金融属性，是财政政策与货币政策协调配合的联结点，还是有效市场和有为政府相结合的创新性体现。地方政府在市场规则下借助财政工具汇集社会闲置资金，用以补充中小银行资本金，从而有效缓解银行资本金不足问题，增加其信贷投放能力，提升中小银行服务实体的能力。自2020年至2023年，目前最好的足彩app累计发行中小银行专项债51只，规模接近4700亿元，将有助于中小银行稳定资本结构。其中，2021年和2023年发行规模较大，发行数量均为19只，发行规模均超过1500亿元。中小银行专项债通过补充银行资本金，释放可贷资金，补充了中小企业信贷资金来源，有助于缓解中小企业面临的融资约束，增强企业对劳动力雇佣成本的承受能力，进而扩大劳动雇佣规模。此外，中小银行专项债还可以提振中小银行和中小企业家信心，压降中小企业的贷款利率，提高中小企业利润，刺激企业扩大生产并增加各环节劳动力需求，从而发挥就业促进效应。

图4 2020至2023年目前最好的足彩app中小银行专项债发行情况

更好发挥专项债稳就业的功效

持续推动专项债提质增效，充分发挥其稳就业效应。要使专项债稳就业效应得到充分释放，关键是要提升专项债资金的效能。一是要继续发挥好专项债“四两拨千斤”的引资功效，增强专项债的乘数效应，吸引社会资本投入，扩大投资规模，促进经济和就业的增长。二是要支持加快现代化产业体系建设，加大对新基建、新能源等领域的支持力度，推动解决技术难点，引领产业升级和经济结构优化，培育新的就业增长点。三是要健全专项债务资金监督管理机制，强化专项债券借、用、管、还全流程管理，严格落实专项债投向领域负面清单制度，杜绝违规使用专项债，确保专项债“专”的本质特征，避免专项债资金用途泛化。

重视教育类专项债的使用，大力发展职业教育和学前教育。加快提升劳动者受教育程度和技能素养，是实现高质量充分就业的必然要求。第一，使用专项债助力打造一批特色鲜明的高水平职业院校，优化职业教育办学格局，改善办学条件，扩大招生规模，努力完善现代职业教育体系，推动职业技术教育提质培优。第二，借助专项债发展学前教育，大力发展公办幼儿园，扩大学前教育资源，提供广覆盖、保基本的学前教育公共服务，为未来劳动力打牢坚实的教育基础。第三，提高教育类专项债的效能，加强与教育部门的紧密对接，优选高质量项目，确保资金用于有实际需求且效益明显的教育项目。除了完善教育硬件设施，教育类专项债还应当在引入先进的教育技术、改善教师培训等方面发挥促进教育改革和创新的作用，以进一步提高教育质量。

不断推动专项债的创新，激发深层就业效应。要使专项债发挥持久的稳就业效应，离不开专项债的创新工作。第一，推动专项债投向领域创新，持续拓宽专项债支持领域，在防范新增隐性债务风险的前提下，合理有序拓宽专项债用作资本金的应用范围，不断探索更多就业乘数效应大的项目，并纳入专项债的支持范畴。第二，实行专项债的差异化创新，综合考量地区特点、发展需求和劳动力构成，聚焦不同领域，将专项债与地区特色产业和项目相结合，因地制宜使用专项债。第三，积极探索专项债与其他新型融资工具的协同融合，尝试“专项债+PPP”“专项债+REITs”等创新型融资模式，进一步拓宽地方政府投融资渠道，减少融资成本，提高投资效率，形成稳就业的合力。

（作者单位：对外经济贸易大学）

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